¿Ha llegado el comercio internacional a un callejón sin salida?

Universia Knowledge@Wharton

Entrevista con Pascal Lamy, director general de la Organización Mundial del Comercio

¿Se ha estancado el comercio internacional con la crisis iniciada en 2008? Las cosas no son tan simples, dijo Pascal Lamy, director general de la Organización Mundial del Comercio, durante una entrevista concedida en septiembre a ParisTech Review y Knowledge@Wharton. Aunque surjan presiones proteccionistas, dijo Lamy, el problema está relacionado con la creciente complejidad del comercio y de los límites estructurales del proceso de negociación de los países miembros.

A continuación, la versión editada de la entrevista.

ParisTech Review/Knowledge@Wharton: En paralelo a la conferencia Río+20 [conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible de junio de 2012 en Río de Janeiro], la Cámara Brasileña de Comercio hizo referencia al riesgo de un “proteccionismo verde”. ¿Eso significa que es posible que surjan otras barreras discretas para el comercio?

Pascal Lamy: Yo no formularía la cuestión exactamente en esos términos, aunque algunas regulaciones técnicas pretendan, de hecho, proteger los mercados internos. En la práctica, sin embargo, de lo que estamos siendo testigos, básicamente, es de la ‘complejidad creciente’ del juego. Vamos a tomar como ejemplo el caso de Asia.

El sesenta por ciento del comercio internacional de la región tiene lugar entre los países del propio continente. Ahora estamos presenciando un fuerte impulso hacia la apertura del comercio continental. Los países asiáticos están abriéndose los unos a los otros. Se trata de un […] fenómeno con implicaciones para la expansión más generalizada del comercio internacional en el cual los países asiáticos desempeñan un papel destacado.

Pero ese escenario se vuelve más complejo si analizamos los acuerdos de comercio existentes: son muchos, y tienen diferentes niveles y ocupan diferentes espacios. Está, por ejemplo, ASEAN [Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático], ASEAN+3 (al que se suma China, Corea del Sur y Japón), pero está también la Asociación Transpacífico (TPP) lanzada por EEUU y que no incluye a China. La integración comercial, por lo tanto, está lejos de ser uniforme y continúa sujeta a cuestiones políticas subyacentes.

A esto hay que añadir la proliferación de las cadenas globales de producción, a las que se han integrado los países asiáticos, además de EEUU, la Unión Europea, la Costa Este de América Latina y, en menor grado, otras áreas también. Ese es un fenómeno aún más influyente, aunque discreto. De media, el contenido de importaciones dentro de las exportaciones pasó del 20% al 40% en 20 años. ¡Es un aumento significativo! Lo más importante, sin embargo, es que se puede ver, en la distancia, la disolución de toda idea de comercio internacional, ya que ya no será una cuestión de fronteras, sino de espacio regulatorio diferenciado.

PTR/K@W: ¿Eso lo cambia todo?

Lamy: De forma radical. Ya no estamos en el periodo entre 1980 y 1990, cuando las negociaciones comerciales se preocupaban sobre todo por las cuotas y tarifas. Vivimos en un mundo donde los riesgos detrás de la apertura comercial están relacionados con la yuxtaposición de diferentes regulaciones. Es más difícil negociar con esas preferencias, porque las regulaciones no tienen como objetivo proteger los productores tanto como los consumidores. Por lo tanto, me parece que es demasiado pronto para hablar de proteccionismo o del regreso de las barreras en el comercio. No hay duda de que los lobbies de algunas empresas tienen ese objetivo: quieren forzar la adopción de regulaciones específicas. Pero ese no es el verdadero desafío. El verdadero desafío consiste en proteger al consumidor.

En ese sentido, hay preguntas que son fundamentales: ¿qué es riesgo? Está claro que la respuesta a esas preguntas está igualmente relacionada con el nivel de desarrollo de una determinada sociedad. Pero si tomáramos dos regiones equivalentes de desarrollo, como EEUU, de un lado, y Europa, de otro, la cuestión de la carne tratada con hormonas, por ejemplo, se analizará desde una perspectiva bastante diferente en cada lugar. La dimensión cultural es fundamental aquí, y es mucho más difícil de negociar.

Esas nuevas cuestiones reforzaron la importancia del enfoque sectorial, según ha quedado demostrado por el Acuerdo de Compras del Gobierno suscrito en diciembre de 2011 [que provee regulaciones mejores para la concesión de contratos por el Gobierno y utilización de recursos públicos], lo que debe aumentar el alcance de acceso al mercado de US$ 80.000 millones a US$100,000 millones al año en áreas como infraestructura, transporte público y equipamientos hospitalarios.

PTR/K@W: ¿Cree que el poder cada vez mayor de los acuerdos de comercio bilaterales amenaza los acuerdos multilaterales?

Lamy: Es preciso acordarse, de entrada, de la razón por la cual los economistas son favorables al multilateralismo. Si todos lo consideran una buena fórmula, es porque ofrece a las empresas las mejores condiciones posibles en lo que concierne a la estabilidad y a la transparencia. Esa es la idea detrás de la expresión “igualdad de condiciones”: un ambiente de mercado en que todas las empresas siguen las mismas normas y donde, por lo tanto, están sujetos a las mismas condiciones de competitividad. El GATT [Acuerdo General de Tarifas y Comercio] y, desde 1995, la OMC, tienen origen en esa visión.

Es verdad que las negociaciones de la ronda de Doha, que deberían permitir que avanzáramos en esa dirección, se encuentran, de momento, estancadas. Es en ese contexto cuando se vuelve imperativa la cuestión de los “acuerdos preferentes de comercio”, en otras palabras, los acuerdos bilaterales. Actualmente hay unos 400 acuerdos bilaterales, entre los que se incluyen a aquellos sobre los que se informó a la OMC, y los que se implementaron sin informar a la OMC, los que han sido suscritos, pero todavía no se han oficializado, los que se están negociando y aquellos que todavía son un borrador.

Los acuerdos que no son multilaterales tienen intenciones, geografías, métodos y composiciones sectoriales diversas. El impacto de esos acuerdos sobre el comercio global nos llevó a decidir de forma colectiva que serían comunicados a la OMC, para que se verificara si había conformidad con las normas de la institución.

Más allá de los aspectos jurídicos, ¿qué más debemos pensar al respeto? Desde nuestro punto de vista, cualquier cosa que contribuya a la reducción de las tarifas va en la dirección correcta, ya que permite, en última instancia, reducir las barreras al comercio y promover la convergencia. Es lo que sucede en muchos acuerdos. Sin embargo, las cosas son muy diferentes en lo que se refiere a los acuerdos que, para abrir el comercio en bases preferentes, rompen las preferencias regulatorias. Si comenzamos a lidiar con asuntos regulatorios en un contexto bilateral, lo que se obtiene es un efecto regresivo. Ese es exactamente el punto, porque las barreras no tarifarias al comercio constituyen un problema cada vez más central.

PTR/K@W: En esas condiciones, ¿las grandes rondas de negociaciones (la ronda de Uruguay y la de Doha) aún tienen alguna importancia?

Lamy: La tecnología de las rondas es un concepto político. Se alinea con un mundo ricardo-schumpeteriano —es decir, con las ventajas comparativas de Ricardo y la creación/destrucción de Schumpeter— en que la liberalización del comercio es, en general, beneficiosa, pero en que hay también perdedores y ganadores. Ese es el origen de las rondas: el impacto de la liberalización del comercio es entendido como una cuestión política, y hay intentos en el sentido de equilibrar esa pérdida: abro este mercado con el riesgo de incomodar a mis productores y, a cambio, me abre tales y tales mercados, en los cuáles yo tengo una ventaja comparativa.

Ese modelo ha sido llevado al extremo por tres fenómenos: la violencia de los choques económicos durante las fases de destrucción, cuya magnitud ni Ricardo, ni Schumpeter, podrían haber imaginado; el número de participantes involucrados y, por último, los límites políticos con que se enfrentan las posibles concesiones. EEUU, por ejemplo, no puede, por razones políticas, dejar de subsidiar el algodón. Eso es economía política en su sentido más amplio: lo que tenemos aquí son negociadores que negocian consigo mismos.

Esos límites políticos son aún más sensibles en un contexto de crisis, porque las economías son más frágiles y la capacidad política de los negociadores se debilita.

Su pregunta sobre el bilateralismo tiene lugar en este contexto. Algunos procesos de integración regional, más fáciles de ser ejecutados, podrían, tal vez, ayudar a reducir el número de participantes y, posiblemente, generar participantes aptos para negociar. Ese fue uno de los avances históricos de la integración europea; actualmente, sin embargo, la UE es el único ejemplo de unión aduanera que tiene capacidad de negociación.

En el comercio, aunque la creciente complejidad de cambios haga el concepto de fronteras políticas menos relevante, las reglas continúan siendo fijadas por los tratados internacionales suscritos por países soberanos. Es un mundo westfaliano, en que Estados discuten con otros Estados. La economía y la política ya no comparten la misma geografía.

PTR/K@W: ¿No hay discusiones en paralelo conducidas por quien está en el campo de acción y evita los filtros de los Estados?

Lamy: Naturalmente, las discusiones tienen lugar en las instancias superiores o en paralelo con aquellas llevadas a cabo por los gobiernos con la sociedad civil: las ONG [organizaciones no gubernamentales], los sindicatos, las organizaciones de productores. Hoy, sin embargo, se escuchan sobre todo a nivel nacional, aunque, como director general de la OMC, yo paso mucho tiempo reunido con ONGs y otros grupos de presión. Las cuestiones de que tratan, los intereses incluidos por otros participantes (no países), no están ausentes del debate, aunque tengan dificultad en encontrar su camino en medio de discusiones ya bastante complejas.

PTR/K@W: ¿Es posible que haya una representación justa de intereses?

Lamy: Eso es, por definición, muy difícil, por lo menos por dos razones. Hoy, la primera razón es técnica o, más precisamente, surge de aspectos técnicos de las cuestiones discutidas. Esos aspectos técnicos colocan el problema de la captura de la regulación por intereses especiales. La transparencia es fundamental. En un cierto sentido, ella es profiláctica. Sin embargo, tratándose de asuntos muy técnicos, donde un simple detalle puede marcar la diferencia, eso no basta. El trabajo de la sociedad civil es fundamental en ese punto. Es preciso especialización, capacidad de interpretación y voluntad política para informar y educar al público. Aún hay mucho por hacer en ese aspecto.

La segunda razón, que suscita un problema fundamental para las negociaciones comerciales, es que, en ese juego, las partes perdedoras saben precisamente el motivo que las lleva a perder y formar coaliciones para apoyar sus causas, mientras quienes vencen muchas veces no se dan cuenta de eso. ¡La camiseta que alguien compra hoy en día más barata no viene con una etiqueta de “Gracias, OMC” estampado en ella! Llevo 20 años en comercio internacional y, como es de esperar, en países emergentes, la opinión pública es cada vez más favorable a la liberalización del comercio, mientras que en los países desarrollados, la actitud es la opuesta, no más en nombre de los pobres del sur, según se decía en los círculos radicales en los años 90, pero a favor de los pobres del norte. El impacto positivo está opacado por las dificultades asociadas a la reestructuración de las economías occidentales —debido a la crisis, está claro—, pero también por el gran movimiento desde los países industrializados hacia los países emergentes, lo que puede llevar a algunos a imaginar que el desempleo se debe a la deslocalización. En esas circunstancias, los negociadores de los países desarrollados tienen ahora menos margen de maniobra.

PTR/K@W: De hecho, algunos países emergentes, sobre todo India y China, protestaron de forma reciente contra la propuesta del impuesto europeo sobre el carbono con el argumento de que el desarrollo sostenible escondía, en realidad, una agenda proteccionista. ¿Cuál es su opinión?

Lamy: Respecto a los objetivos pretendidos, las reglas nacionales son, obviamente, menos eficaces en la lucha contra el cambio climático que un régimen global […] La compatibilidad con reglas abiertas de comercio sería, obviamente, más adecuada.

Desde el punto de vista jurídico y de la OMC, no hay objeción, en principio, a la introducción de un impuesto sobre el carbono cuyo propósito sea el de internalizar las cuestiones ambientales externas, en la medida en que nuestros estatutos sitúan al comercio y todos los cambios al servicio de un desarrollo sostenible. La dificultad sería de qué modo garantizar que las herramientas introducidas cumplan con las exigencias de las normas.

Hay cuatro herramientas principales: regulación, subsidios, impuestos y permisos. Cada uno de esos enfoques puede ser probado en lo referente a los acuerdos de la OMC (por ejemplo, el acuerdo sobre subsidios). Además, hay una cantidad precisa de jurisprudencia que permite el trabajo caso a caso. Algunos países escandinavos tienen un impuesto sobre carbono en vigor desde hace 30 años, sin que eso haya supuesto jamás un problema.

PTR/K@W: Entre los asuntos más delicados, está también la cuestión del régimen de la tasa de cambio.

Lamy: Es verdad. La cuestión de las tasas de cambio jamás ha sido tratada en el ámbito de la estructura de la OMC, pero la cuestión reapareció el año pasado, aunque no en relación al yuan, sino por iniciativa de los brasileños y en relación a cuestiones referentes a la tasa del real brasileño respecto al dólar.

Lo mínimo que podemos decir es que el asunto es muy complicado. El artículo 15 del GATT, que habría sido escrito por el propio Keynes, dice básicamente que no se puede manipular la tasa de cambio para esquivar las normas de la apertura de comercio que el país ha suscrito. Se trata de un principio fundamental; sin embargo, jamás ha sido invocado en ningún litigio, por lo tanto no hay ninguna doctrina jurídica real sobre tal asunto. La cuestión ha surgido evidentemente en 20 años de debate público. Pero, durante esos 20 años, todo el mundo, inclusive yo, sentimos que no se trataba de una cuestión propia de la OMC: Ginebra lidia con cuestiones de comercio y Washington, cuartel general del FMI, con tasas de cambio. Ahora hemos roto el silencio […] ¡pero a día de hoy no estamos más cerca  de lo que estábamos entonces!

El FMI [Fondo Monetario Internacional] es la institución más adecuada para lidiar con asuntos de ese tipo. De forma reciente, el Fondo revisó su diagnóstico: el yuan está sólo “moderadamente” devaluado, mientras que hace dos años estaba “sustancialmente” devaluado.

Hay diversos elementos que destacan en las actuales discusiones. Algunos son económicos; otros, jurídicos.

En primer lugar, no se puede negar que las fluctuaciones de la tasa de cambio tengan un impacto de corto plazo sobre los cambios. Pero esos efectos son menos perceptibles a largo plazo. Su impacto depende de un parámetro: el valor agregado de su participación en el comercio mundial. Es evidente que una moneda devaluada estimula las exportaciones, pero según dije anteriormente, hay un volumen cada vez mayor de importaciones dentro de las exportaciones. Además, es preciso tomar en cuenta la diversidad de monedas de las cestas de importación y exportación. Por último, si consideráramos el caso especial del yuan, el reequilibrio gradual del comercio de China tiende a solucionar el problema. Partiendo del principio de que, en algún momento, sería posible demostrar que China se benefició de una ventaja competitiva injusta por la devaluación de su moneda, esa ventaja habría sido sólo temporal.

Por lo tanto, nos faltan argumentos y herramientas jurídicas para tratar esas cuestiones. Aunque se constatara que la tasa de cambio china no es realmente libre, nada obliga a China a cambiar su procedimiento. La legislación americana intentó legitimar las compensaciones de antidumping con base al argumento de que tales compensaciones constituían una represalia contra subsidios disfrazados. Sin embargo, esa ley fue rechazada por una de las Cámaras del Congreso americano.

Es preciso entender que las redes de regulación internacionales son heterogéneas, haciendo más o menos fácil sortearlas. Algunas instituciones tienen redes muy fuertemente entrelazadas, como es el caso de la Organización Internacional de Salud Animal (OIE). Otras —aunque lidien con un tema importante relacionado con la marcha de los negocios, como la corrupción— tienen redes más holgadas. Los países no suscriben regulaciones internacionales, a menos que tengan algún interés en ellas. En 1947, cuando se suscribió el GATT, había una motivación muy fuerte, ya que estábamos sólo emergiendo de la crisis de los años 30 y haciendo lo mejor que podíamos para lidiar con las consecuencias de la Segunda Guerra mundial. En aquella época, probamos que éramos capaces de ir un poco más allá del juego westfaliano. La crisis de hoy suscita, una vez más, la misma dificultad. ¿Seremos capaces de reaccionar a tiempo? Esa es la gran cuestión de nuestra época.