Por Luisa García Pelatti
Alrededor de $30,000 millones de deuda pública se emitieron para cuadrar el presupuesto, algo que prohíbe la Constitución, según un estudio de la Comisión de Auditoría Integral del Crédito Público. Puerto Rico ha estado tomando prestado para cubrir déficit desde 1980.
El estudio identificó, de forma preliminar, varias gestiones del Gobierno que pueden haber violado la Constitución, por lo que un tribunal podría decidir que se tomó dinero sin autorización y declara la deuda nula. El estudio se limitó a la revisión de la documentación producida por el Banco Gubernamental de Fomento (BGF) sobre las dos emisiones de deuda más recientes. La Comisión entiende que debe estudiar más a fondo las consecuencias legales de estos hallazgos.
La Comisión advirtió que no podrá continuar con el estudio si no se le asignan recursos. En el presupuesto actual se le asignaron $2.5 millones a la Comisión pero todavía no se le han desembolsado los fondos. En el presupuesto del año fiscal 2017 no se han asignado recursos, confirmaron desde la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP). La Comisión estima que necesitaría $5.8 millones para contratar a 12 expertos y realizar una auditoría forense de los últimos 40 años que puede tardará en estar completada un año y medio.
Los hallazgos son parte de un ejercicio de prueba de la Comisión con el objetivo de obtener un entendimiento básico de la deuda y las normas legales aplicables. El estudio, de más de 40 páginas, revisó la emisión de $3,500 millones de bonos de obligaciones generales realizada en el 2014 y la emisión de Pagarés en Anticipación de Impuestos e Ingresos (Trans, por sus siglas en inglés) de 2015. Las emisiones fueron aprobadas por la Legislatura, por lo que los legisladores habrían violado también la Constitución.
Se detectó que en la emisión de 2014, aunque se informa a los bonistas que el producto de la transacción se usará para financiar déficit, no se menciona que la Constitución exige un presupuesto balanceado. “Habría que examinar si las aseguradoras y los asesores de la emisión fueron diligentes en informar a los potenciales compradores de las limitaciones constitucionales de la transacción”, apunta el informe.
El estudio también descubrió que Puerto Rico tiene unos $38,000 millones en bonos de Revalorización de Capital (BCAs, por sus siglas en inglés), un instrumento inusual mediante el cual el que emite la deuda no paga principal ni intereses hasta que vence el bono. Aunque los intereses continúan acumulándose. Por ejemplo, un CAB emitido por COFINA en 2007 tiene un vencimiento en el 2056. La Constitución prohíbe que se tomen préstamos a más de 30 años. Otro CAB adquirido en 1998 por $14.15 millones vence el 1 de julio y se deberán pagar $38.3 millones. La Comisión quiere estudiar el efecto del uso de esos bonos en la cantidad total de la deuda.
Se revela, además, que el Gobierno ha utilizado un patrón de refinanciar la deuda que está por vencer (lo que en inglés se conoce como “scoop and toss”). Se encontró que parte de la emisión de 2014 pagó una deuda de 2003, que a su vez se usó para financiar una deuda de 1987 y ésta probablemente se originó en la década de 1970.
“Los hallazgos de esta prueba confirma la necesidad de darle los recursos necesarios a los esfuerzos de auditoría y comenzar a revelar quiénes son los tenedores de la deuda, el uso que se le dio a las emisiones y si se cumplió con los límites constitucionales y legales de las mismas”, señaló Roberto Pagán, presidente de la Comisión.
Aunque existen precedentes de países donde se ha declarado nula la deuda pública, como en Ecuador, en Detroit no tuvieron éxito. Aunque se identificó deuda que podría ser declarada nula, el ahora retirado juez de las Corte de Quiebras de Detroit, Michigan
El estudio fue realizado por Alvin Velázquez y John Johns, con la asistencia del subcomité de metodología de la Comisión, integrado, entre otros, por Mario Marazzi, director ejecutivo del Instituto de Estadísticas, y José Alameda, profesor de economía del recinto de Mayagüez de la Universidad de Puerto Rico.
La Comisión está compuesta por 17 miembros que incluye a representantes de instituciones financieras, cooperativas, académicos y sindicatos. También hay representantes del Senado, la Cámara de Representante y el BGF. El informe se aprobó por unanimidad con la abstención de los representantes de la Legislatura.
Si consigue los fondos, la Comisión ha decidido estudiar más a fondo las siguientes preguntas:
- ¿Puerto Rico ha emitido deuda para financiar déficits gubernamentales y acaso esta práctica viola el requisito de un presupuesto balanceado según dispone la Constitución de Puerto Rico? Puerto Rico emitió los bonos de obligación general de 2014 con el fin de financiar los déficits anteriores. La Constitución de Puerto Rico requiere que el Estado Libre Asociado mantenga un presupuesto equilibrado, y por lo tanto prohíbe al gobierno pedir prestado para cubrir déficits presupuestarios. A pesar de esto, Puerto Rico ha tomado prestado más de $30 mil millones para financiar déficits gubernamentales. El Gobierno de Puerto Rico ha tomado prestado para cubrir sus déficits desde tan temprano como 1979. Si el Gobierno ha financiado el déficit a pesar de que esto está estrictamente prohibido por su propia Constitución, entonces, un Tribunal puede decidir que Puerto Rico tomó prestado sin la autorización para hacerlo, con la consecuencia de que Puerto Rico puede estar impedido de emitir más deuda en el futuro para financiar el déficit, puede verse obligado a aumentar los impuestos, o, en la alternativa, declarar la deuda nula.
- ¿Puerto Rico ha violado el límite de servicio de deuda que se dispone en su Constitución? Puerto Rico está gastando entre el 14% y el 25% de los ingresos internos en la deuda. La Constitución de Puerto Rico establece que Puerto Rico no puede asumir ninguna deuda que requiera el gasto de más de 15% de los ingresos internos del Departamento del Hacienda en deudas de obligación general. Si la auditoría demuestra que Puerto Rico ha estado gastando más del 15% del los ingresos internos en la deuda, entonces un Tribunal puede decidir, bajo jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que la deuda es nula. La Comisión tendrá que determinar cuál deuda se debe considerar para el cálculo del límite, y cuál se debe excluir, y luego determinar si el Estado Libre Asociado excedió ese límite.
- ¿La práctica de refinanciar deuda vieja, conocida en inglés como “scoop and toss”, que ha utilizado el Gobierno de Puerto Rico por muchos años, viola la prohibición constitucional contra la emisión de deuda con una duración mayor a 30 años? El Estado Libre Asociado ha desarrollado un patrón de postergación de deuda (“scoop and toss”). Esto significa que cuando una deuda estaba por vencerse, en lugar de pagarla, el Estado Libre Asociado hacía otro préstamo y refinanciaba la deuda. Por ejemplo, las emisiones de deuda de obligación general del 2014 se utilizaron para saldar una deuda emitida en el 2003, la cual se emitió para refinanciar una deuda de 1987. La Constitución establece explícitamente que Puerto Rico no puede emitir ninguna deuda de más de 30 años. Si bien esta práctica puede no ser fiscalmente prudente, la Comisión tendrá que determinar si esta postergación de la deuda viola la prohibición constitucional.
- ¿Qué efecto tuvo el uso de bonos de revalorización de capital por parte del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en la cantidad total de la deuda? Puerto Rico tiene aproximadamente $37 mil millones en bonos de revalorización de capital (CAB) vigentes, de los cuales aproximadamente $23 mil millones pertenecen a COFINA. Los bonos de revalorización de capital son un tipo poco común de deuda, en la que el deudor no paga intereses o principal hasta que el bono venza. Los intereses siguen acumulándose a pesar de que el deudor no tiene que pagarlos hasta que la deuda venza. En el caso de Puerto Rico, uno de los bonos que el Estado Libre Asociado debe pagar el 1 de julio de 2016 representan bonos de revalorización de capital emitidos en 1998 por $14 millones, y por el cual el Estado Libre Asociado ahora debe pagar $38 millones de dólares, después de añadir el pago de intereses.
- ¿El Gobierno de Puerto Rico, o sus asesores y aseguradores, cumplieron con las leyes aplicables de la SEC relacionadas con la divulgación de información financiera? La Regla 15 c2-12 de la SEC prohíbe a las aseguradoras vender la deuda de Puerto Rico a menos que hayan determinado que el emisor proporcionará a la Junta Municipal de Reglamentación de Valores (“MSRB”) los estados financieros anuales o estados financieros auditados de manera oportuna. El 17 de marzo de 2014, el Gobierno de Puerto Rico emitió los bonos de obligación general de 2014. Sin embargo, sólo seis semanas después, el 30 de abril de 2014, el Gobierno de Puerto Rico presentó una notificación de que no cumpliría con la obligación de divulgar oportunamente sus estados financieros auditados para el año fiscal 2013. Por otra parte, la oferta de bonos del 2014 dice muy poco sobre el hecho de que la Constitución de Puerto Rico prohíbe el uso de la deuda para cubrir el déficit. La Comisión planifica investigar si las aseguradoras, que utilizaron el producto de la deuda para eliminar sus activos, sabían, o debían haber sabido, que el Gobierno de Puerto Rico no cumpliría con sus obligaciones de divulgación continua seis semanas más tarde.
- ¿En qué momento la deuda dejó de ser productiva y contribuir al crecimiento económico? Puerto Rico tiene una deuda que representa el 96% de su PNB. La literatura económica sugiere que el endeudamiento se correlaciona con un posible crecimiento económico negativo una vez que la proporción de PIB con relación a la deuda sobrepasa el 90%. El Gobierno de Puerto Rico ha aumentado el uso de la deuda en los últimos años, pero no ha demostrado un crecimiento económico sostenido en este período. Al aumentar el déficit, la cantidad de “deuda improductiva”, la deuda utilizada para financiar el déficit aumentó y la cantidad de deuda productiva disminuyó. La Comisión planifica estudiar el impacto económico de las emisiones de deuda de Puerto Rico.
Interim Report Final with Exhibits (1)
- Historia en desarrollo. Se ampliará.
