Por Edwin R. Ríos*
Los gobiernos, al diseñar los sistemas contributivos, consideran un conjunto de factores, tanto económicos, sociales como culturales. El fin primordial de los recursos públicos es el bienestar común. El gasto público de manera directa se financia a través de los impuestos que se configuran mediante la determinación de una base contributiva y de tasas impositivas. En Puerto Rico existe una diversidad de impuestos con bases y tasas contributivas distintas, como lo son la contribución sobre ingresos, los impuestos al consumo y a la propiedad. El Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU) se estableció en el 2006, su base contributiva es el consumo de mercancías y servicios. La tasa contributiva general es 11.5%, de los cuales el gobierno estatal impone 10.5% y los municipios el 1%. Desde el punto de vista económico el IVU es un impuesto regresivo. Es decir, las personas de más bajo nivel de ingresos pagan una fracción mayor de este como impuesto, mientras las personas de mayor nivel de ingresos pagan una fracción menor de este como impuesto.
Ahora bien, los gobiernos también pueden usar el sistema contributivo mediante el gasto tributario para conseguir ciertos objetivos de política pública, tales como fomentar el ahorro, estimular el empleo, promover la actividad económica, mejorar la progresividad del sistema, entre otros. En tales circunstancias el sistema contributivo cumple una función similar a la de un programa de gastos. Sin embargo, a diferencia de un programa de gastos en el que los ingresos son recaudados y gastados por el gobierno los gastos tributarios reducen los impuestos cuando el contribuyente lleva a cabo una actividad promovida como política pública. El gasto tributario se define como una transferencia de recursos públicos llevada a cabo mediante la reducción de las obligaciones tributarias con respecto a un impuesto de referencia más que por la vía del gasto directo. Los gastos tributarios pueden tomar diversas formas tales como, exclusiones, deducciones, exenciones, créditos contributivos, tasa preferencial o reducida del impuesto. Cualquier desviación de este punto de referencia que reduce los impuestos se considera un gasto tributario.
En general, para fines contributivos los alimentos están clasificados en dos categorías, los no preparados y los preparados. En Puerto Rico los alimentos no preparados están exentos de la tasa estatal del 10.5% pero tributan a la tasa de municipal de 1%. En este caso la exención de la tasa estatal constituye un gasto tributario. La política pública es no gravar los alimentos no procesados, porque son bienes necesarios y por la regresividad del impuesto. De acuerdo a la Junta de Planificación, el valor monetario del consumo de alimentos no preparados oscila anualmente por los $8,800 millones. En contraste y en comparación a nivel federal en 33 estados de Estados Unidos no se paga por los alimentos no procesados. No obstante, en siete estados tributan a la misma tasa que a nivel estatal y en 10 estados tienen tasas preferenciales. En algunos de los estados tienen programas de créditos para compensar del impuesto a las personas pobres. En cambio en otros países se ha establecido como política pública gravar los alimentos no saludables con tipos impositivos más altos.
En cuanto a la administración del impuesto, los alimentos preparados la actividad económica se clasifica dentro del sector económico de servicios y son ofrecidos por restaurantes, “food trucks”, “fast food”, “deli” y cafeterías. La Ley 257 de 2018 establece que a partir del próximo 1 de octubre de 2019, la tasa del IVU en alimentos preparados se reduce a 11.5% a 7%. Esa reducción de 4.5 puntos porcentuales en la tasa del IVU se considera un gasto tributario, porque es una tasa preferencial de un impuesto general. De acuerdo al Plan Fiscal Certificado por la Junta de Supervisión Fiscal el costo estimado, de los recaudos dejados de recibir o el beneficio de los consumidores en los nueve meses del año fiscal 2019-20 es $68 millones y para el año fiscal 2020-21 es $91 millones. Ahora bien, a esas cantidades se le añade un estimado de costo adicional por concepto de una partida de riesgo por la implantación de Hacienda y la falta de cumplimiento de los restaurantes. Para el año fiscal 2019-20 ese costo adicional estimado es de $17 millones y para el año fiscal 2020-21 es de $20 millones.
El Departamento de Hacienda, como una medida de fiscalización para reducir esos riesgos, le ha requerido a los restaurantes cumplir con unos requisitos. Los que cumplan tendrán derecho a un certificado para cobrar el IVU a una tasa reducida de alimentos preparados. Los que no cumplan seguirán cobrando el 11.5%. Estos requisitos incluyen no tener deudas contributivas, haber radicado todas sus planillas y tener un terminal fiscal conectado. El Secretario de Hacienda, Francisco Parés, expresó en días recientes que 20,000 negocios podrían ser elegibles para disfrutar de la tasa preferencial del IVU en alimentos preparados pero que al momento 3,000 negocios, o sea, solamente el 15%, cumple con todos los requisitos. La deuda del IVU de estos negocios asciende $40 millones. Recursos públicos que no ha recibido el fisco que podrían ser utilizados para cubrir necesidades de educación especial o ciencias forenses, por mencionar algunos. Esta tasa de cumplimiento tan baja es un reflejo del comportamiento tributario de los contribuyentes que retienen el IVU en restaurantes.
El sector de los servicios en general, incluyendo restaurantes y otros servicios, son los de menor captación del IVU. Esto según un estudio publicado por Hacienda en el 2016, donde el Indice de Captación del IVU del sector de servicios era de solamente de 47.3%, mientras que en mercancías era 78.9% para una captación general del IVU de 67.9%.
El Departamento de Hacienda, con recursos cada vez más limitados, tiene que llevar a cabo diversas estrategias de fiscalización y cumplimiento para combatir la evasión contributiva, que al igual que la corrupción es ilegal, inmoral y un mal social.
Por ejemplo, en el caso del IVU, en el pasado (2010) se implantó el programa de fiscalización conocido como el IVU Loto. En el 2015 se eliminó el sorteo de IVU Loto como mecanismo de fiscalización, ya que el programa no tuvo los efectos que se esperaban a pesar de los esfuerzos para que el consumidor participara en el reclamo de su recibo como forma de garantizar que la transacción se informara.
Durante finales del 2015 y la primera parte del 2016 el Departamento de Hacienda llevó a cabo gestiones de cobro mediante operativos que incluían embargos e interrupciones de operaciones de negocios. Se llevaron a cabo alrededor de 150 intervenciones a negocios, curiosamente el récord público demuestra que la mayoría de los casos que no remitían el IVU cobrado eran precisamente restaurantes. De hecho, esa gestión culminó con el embargo, cierre y subasta de propiedad del emblemático Restaurante Zipperle en Hato Rey.
Ahora, con estos requisitos para cualificar a la tasa reducida del IVU en restaurantes, Hacienda externaliza la fiscalización donde los ciudadanos deciden si consumen en restaurantes que cumplen con su obligación fiscal o consumen en restaurantes que no cumplen. De igual forma, si los restaurantes quieren mantenerse competitivos en el mercado tienen que cumplir con los requisitos. Los resultados de estos esfuerzos están por verse en los próximos días y el Departamento de Hacienda debe informar los resultados de esta gestión. El Secretario de Hacienda está facultado en ley para publicar una lista con información sobre deudores morosos. Por último, el Departamento de Asuntos al Consumidor debe velar para cuando entre en efecto la reducción del IVU en los alimentos preparados los precios de estos no aumenten.
- El autor es economista.
