Por José G. García*

El llamado espacio fiscal es un concepto que se popularizó en los años noventa a través de un grupo de economistas que se preocuparon por el problema de sustentabilidad fiscal de los países. Dentro de este selecto grupo de economistas se encontraba Olivier Blanchard (1991) el cual es en la actualidad uno de los más reconocidos macroeconomistas y experto en política fiscal a nivel internacional. Según Blanchard la sustentabilidad fiscal de un país está vinculado a cómo su gobierno, mediante su política fiscal, mantiene control de su endeudamiento público.

Para evaluar dicho comportamiento inducido por la política fiscal, Blanchard recomienda prestarle mucha atención a la razón entre deuda y Producto Interno Bruto (PIB o PNB) o índice de endeudamiento. Por tanto, a base de lo sugerido por Blanchard y otros economistas se entenderá como una política fiscal sustentable aquella que logra mantener el índice de endeudamiento bajo control o estable. Además este autor considera que el aumento en la sostenibilidad fiscal debe visualizarse de forma prospectiva (forward looking). Es decir que debe vislumbrarse el comportamiento futuro de las obligaciones y los recursos del gobierno.

¿Qué es el espacio fiscal?

Teniendo como marco conceptual el tema de la sustentabilidad podemos ahora definir lo que es el llamado espacio fiscal. Este se define como el margen presupuestario o recursos financieros (budget room) que tiene un gobierno para establecer su política fiscal con el fin de mantener la sustentabilidad del país en el largo plazo. Otros autores (D.Ostry, A.Ghosh, J.Kim M. Qureshi, 2010) también lo han llamado como la “restricción presupuestaria intertemporal” que los gobiernos buscan poder satisfacer. Este grupo de economista utilizan como punto de partida el índice de endeudamiento sugerido por Blanchard y otros para definir operacionalmente el espacio fiscal. Específicamente lo definen como la diferencia entre el nivel de deuda corriente y el limite de deuda histórico del país.  

Si utilizamos esta definición podríamos decir que no es sorpresa para nadie que Puerto Rico haya perdido su espacio fiscal durante los últimos años. Esto es así ya que al presente no existe margen que permita disponer de los recursos a través de las emisiones de deudas para financiar proyectos de infraestructura y las operaciones del gobierno. Por ejemplo el índice de endeudamiento público alcanzó a 95% en el año fiscal 2012 (ver Gráfica I).

¿Cómo perdimos el espacio fiscal?

La respuesta a esta pregunta es una que trasciende el ámbito fiscal ya que tiene que ver gran parte por el agotamiento de nuestro modelo económico (J.Villamil,1976) y por ende la pérdida de capacidad productiva de nuestra economía. Si evaluamos el comportamiento de nuestro índice de endeudamiento (Gráfica I) durante las últimas cuatro décadas, podemos descifrar mejor cómo llegamos hasta aquí. Cabe indicar que nuestra primera crisis fiscal ocurrió a mediados de la década de los setenta (1973-75) en donde el endeudamiento público llegó alcanzar el 76% del PNB. A pesar de que hasta este momento (1973) el país no había confrontado serios problemas fiscales, estuvimos al borde de un colapso económico de mayores dimensiones. Como dato histórico para atender este problema el Gobierno de Puerto Rico implantó una serie de medidas de política fiscal, como la reducción en el gasto público y el aumento en los impuestos. Dicho conjunto de medidas formaban parte de un estudio realizado sobre las finanzas públicas (Informe Tobin,1976) dirigido por el reconocido economista y Premio Nobel. James Tobin. A pesar de que el país tuvo problemas de accesar los mercados de capital de Estados Unidos y confrontar los problemas de liquidez del Banco Gubernamental de Fomento, no se llegó a incumplimiento de pago (default) con los bonistas.

Razón de Deuda Publica / Producto Nacional Bruto

Gráfica1

El establecimiento de algunas de las medidas fiscales propuestas por el Informe Tobin como la creación de la Sección 936 del Código de Rentas Internas Federal, entre otros factores, contribuyeron a que el País saliera de esta profunda crisis económica y fiscal.

A partir de aquí, durante el periodo de 1976-86, logramos reducir el endeudamiento a niveles 57%. Luego por más de una décadas (Periodo de 1987-2001) mantuvimos “bajo control” la deuda pública a la vez que se mantenía creciendo la economía. No fue hasta el año 2002, que el índice de endeudamiento comienza aumentar de forma consistente, hasta alcanzar a un 95% en el Año Fiscal 2012. Este aumento de la deuda, en parte, fue inducido por los refinanciamientos relacionados con los llamados mega proyectos (Tren Urbano, Superacueductos, Coliseo y la Tarjeta de Salud) comenzados en los años noventa. Todos estos proyectos le crearon una desmedida presión fiscal al Fondo General, que unido al descontrol en el crecimiento del gasto público, a la larga recesión económica (2006-12) y a la reducción poblacional; provocó una baja en los recaudos y un déficit fiscal estructural acumulado de más de $20,000 millones. Este cuadro económico y fiscal culminó con la degradación de nuestros bonos a nivel de especulación o chatarra por parte de las agencias Standard and Poor’s , Moody’s y Fitch.

Por consiguiente, ya no podemos acesar el mercado de capital más grande del mundo y poder financiar proyectos de mejoras capitales a un costo de fondo razonable. Solo tenemos acceso a los llamados fondos de cobertura (hedge funds) que son especuladores del mercado que nos están prestando ya a un costo muy alto para el País.

¿Qué debemos hacer?

Para volver a crear nuestro espacio fiscal la literatura económica sugiere identificar recursos adicionales los cuales podrían provenir de diferentes fuentes internas como externas. Por ejemplo: medidas impositivas , fortalecimiento de la administración contributiva, control del gasto público, financiamientos , canalizar los flujos de transferencias externas a actividades socioeconómicas , entre otras medidas.

Si consideramos todas estas medidas y la ajustamos las mismas a nuestra realidad económica y fiscal, podemos recomendar las siguientes alternativas para crear un nuevo espacio fiscal:

  • Canalizar los recursos internos y externos hacia la inversión en infraestructura. Estos recursos podrían provenir de la fuentes del gobierno federal y organismos internacionales que permitan capitalizar a la Autoridad de Financiamientos e Infraestructura (AFI) para financiar proyectos de inversión de mejoras capitales.
  • Maximizar el uso de fondos federales hacia actividades más productivas.
  • Renegociación de la deuda pública para reducir el servicio de deuda e invertir en infraestructura.
  • Inyección de liquidez del Banco de la Reserva Federal de Nueva York al Banco Gubernamental de Fomento.
  • Realizar una reforma contributiva y fiscal.
  • Plan de reorganización de la Rama Ejecutiva.
  • Programa para promover la eficiencia y productividad en el Gobierno como en el sector privado.

En resumen, todas estas siete medidas deben ser ponderadas y estudiadas a fin de volver a viabilizar nuestro espacio fiscal. Para nuestro futuro económico y sostenibilidad fiscal a largo plazo, rescatar el espacio fiscal perdido será un asunto determinante.

* Es Profesor Adjunto del Departamento de Economía y la Escuela Graduada de Administración Pública de la UPR, Recinto de Rio Piedras.