Por Efraín O’Neill-Carrillo
Por los pasados 10 años ha sido evidente lo que desde mediados de la década del 1970 venían diciendo unos pocos, y ahora la mayoría del país concuerda: el modelo de negocios de la AEE era y es insostenible. La AEE pasa por el peor momento en su historia, debido a la profunda intervención partidista por décadas; la falta de una nueva misión; la pérdida de 1,000 clientes industriales con consumo sustancial que pagaban a tiempo; pobres manejos de iniciativas energéticas; recesión desde 2006; precios del petróleo entre 2008-2014; consumo desmedido de algunos municipios por el cambio del CELI en 2004; adelantos tecnológicos que permiten a los usuarios consumir menos o producir su propia energía eléctrica; aumentos en subsidios; reducción en fondos internos de mejoras capitales que forzaron más emisiones de bonos. La crisis se agrava con la deuda de la AEE y con la reglamentación ambiental federal (MATS y sección 111d del “Clean Air Act”) que obliga a reducir el uso de derivados de petróleo. La crisis, los bonistas y las restricciones ambientales no deben ser excusa para implantar soluciones que resuelvan el problema inmediato, pero que limiten nuestras opciones en el futuro defendiendo un estado actual que simplemente no puede continuar. La crisis debe ser motivación para acciones y alternativas noveles, distintas a lo usual que atienda no solo lo inmediato, sino los retos de mediano y largo plazo del sector eléctrico de Puerto Rico.
En 2012 SIN COMILLAS publicó el artículo “Vientos huracanados en la AEE”, en donde se exponían retos que enfrentaba Puerto Rico en relación al futuro de su infraestructura eléctrica. El artículo presentó algunos retos tecnológicos, políticos, de participación, organizacionales y de modelo de negocios. Se planteó que el modelo de compañía eléctrica pública podía servirnos bien, aclarando que el modelo de compañía eléctrica pública no es lo mismo que la figura legal de corporación pública que tiene la AEE. En su historia la AEE no ha cumplido cabalmente con los valores esenciales de compañía eléctrica pública, por ejemplo, siguiendo las mejores prácticas de la American Public Power Association. Aunque el liderato actual de la Junta ha logrado acercar a la AEE a algunos de esos valores (ejemplo, mayor transparencia en reuniones y documentos de la Junta), todavía queda mucho camino por andar. Puerto Rico debe darse la oportunidad de tener una compañía eléctrica pública de verdad que administre nuestra infraestructura eléctrica. Pero para esto hay que combatir fuerzas internas y externas que impedían en 2012 y aún impiden en 2015 construir una nueva AEE alineada a los valores de compañía eléctrica pública (servicio eléctrico confiable, sin fines de lucro, receptivo y que responda directamente a la gente).
La reforma eléctrica y la reestructuración
En mayo de 2014 se firmó la ley 57, que realmente no fue una reforma energética sino una reforma del sector eléctrico de Puerto Rico. Una reforma energética es mucho más abarcadora, y tendría que incluir el sector de transportación, combustibles, materiales y métodos de construcción, asuntos energéticos en edificios entre otras áreas. Por décadas, diversos sectores reclamaban que nuestro sector eléctrico tenía que renovarse para atender los retos que enfrentaba Puerto Rico. Por esto, la reforma eléctrica (ley 57-2014) no es el resultado del trabajo de una sola persona o sector. La ley es imperfecta y su discusión pública pudo ser mejor. Quedaron fuera buenas ideas como el inicio de la despolitización (la prohibición a ocupar posiciones en el sector eléctrico gubernamental a personas que hubiesen sido candidatos políticos en los 10 años previos a un nombramiento). Hay espacio para mejorarla, pero a corto plazo hay que trabajar con lo que se aprobó y aprovechar sus aspectos positivos. La ley por fin le ha dado una nueva misión a la AEE: proveer energía eléctrica que aporte al futuro sostenible, maximizando beneficios y minimizando impactos sociales, ambientales y económicos; promover la energía renovable, la conservación, la eficiencia energética, la transparencia y participación ciudadana. Tiene que presentarse un plan integrado de recursos con evaluación de la Oficina Estatal de Política Pública Energética (OEPPE) y la Comisión de Energía.
La ley 57-2014, no será efectiva sin el trabajo de diversos sectores, que bajo la premisa de participación ciudadana que la ley promueve, se inserten en el desarrollo de las estrategias y acciones que hagan realidad los mandatos de la ley. Por ejemplo, un “utility consumer advocate” (como existe en más de 40 jurisdicciones en EEUU) protegerá a los clientes y les proveerá espacios y herramientas de participación. Aún falta por hacer ese vital nombramiento. Por otro lado la ley ordena a la AEE establecer espacios de participación ciudadana. Estas oportunidades de participación no han sido aprovechadas, ya sea por apatía o por falta de capacidad de parte de sectores ciudadanos de insertarse en los procesos de participación. Esas oportunidades deben defenderse y aprovecharse, especialmente cuando llegue la etapa de implantar la reestructuración de la AEE.
La ley 57-2014 debe interpretarse holísticamente, no en pedazos ni a conveniencia para obstaculizar su cumplimiento. La reestructuración de la AEE es necesaria pero debe alinearse a la política pública para cumplir con nuestras aspiraciones energéticas, con los bonistas, con la reglamentación ambiental y con la ley 57, para así evitar controversias legales innecesarias. Ese plan de reestructuración que se requiere en la AEE no se puede completar de la noche a la mañana. Sin embargo, han tenido harta oportunidad de formular un plan que no sea solo sostener o aumentar consumo eléctrico, que tenga elementos que atiendan tanto los requerimientos económicos de corto plazo como también los retos ambientales y sociales. No tenemos tiempo que perder en situaciones como el caso HECO (una de sus compañías eléctricas de Hawaii) donde el regulador tuvo que poner mayor presión para que HECO entendiera que debía cumplir con la política energética. Aún las compañías eléctricas privadas han reconocido que los modelos de negocios tradicionales, basados en sostener o aumentar el consumo eléctrico, no atienden del todo los retos actuales (“Disruptive Challenges” del Edison Electric Institute). Existen modelos de negocios en la industria eléctrica que atienden lo financiero mientras fomentan otros ingresos armonizando por ejemplo el tema financiero con metas de política pública de energía limpia.
Una vez el plan de reestructuración se haga público, los cambios pueden comenzar rápido, pero completar la transformación tomará tiempo. Cambiar nuestra infraestructura eléctrica requerirá un periodo de transición, que durará más de 4 años. Por eso ningún gobierno se atrevió a “coger el toro por los cuernos” hasta que ahora estamos en el piso, embestidos por la inmensidad del toro. Ahora tenemos menos opciones y menos tiempo.
Los comentarios de la AEE sobre la orden de medición neta de la Comisión de Energía (CEPR-MI-2014-0001) no muestran la voluntad requerida en estos tiempos donde debemos trabajar juntos para lograr que la red eléctrica viabilice el máximo aprovechamiento de nuestros recursos locales atendiendo los retos inmediatos y futuros. Tampoco son alentadoras las declaraciones hasta ahora sobre el plan de reestructuración. “Pagar la deuda”, “revisión tarifaria” y el “cumplimiento con la ley 57” se presentan como elementos separados, sin mención a como esos retos se van a atender de forma holística y asegurando que no cerremos oportunidades futuras. Según la ley 57-2014 se tiene que hacer un “plan integrado de recursos” donde se supone esas estrategias se desarrollen y luego se hagan realidad de forma ordenada y holística. Pero el mismo plan integrado de recursos se ha presentado como un elemento adicional del trabajo de reestructuración. El plan de reestructuración tiene que encaminar a la AEE a ser sostenible, que no es solo pagar la deuda y mejorar la salud financiera de la AEE, sino asegurar que la AEE nos ayuda a cumplir con las metas sociales y ambientales que se esperan de una compañía eléctrica moderna en el siglo XXI. Si hay voluntad se pueden armonizar y encaminar el plan de alivio energético, la revisión tarifaria, el cumplimiento con la ley 57 y con las metas de energía renovable de la ley 82-2010, el plan integrado de recursos, el cumplimiento con la EPA y con los bonistas.
Los empleados gerenciales y unionados son esenciales en el proceso de reestructuración. Ellos conocen la infraestructura eléctrica y es vital que nos ayuden a renovar esa infraestructura para que nos sirva a todos. La gerencia debe abandonar el “no se puede” que ha caracterizado por décadas las acciones gerenciales de la AEE y les resta credibilidad y dificulta a quienes les apoyamos cuando tienen razón. Deben romper con el modelo gerencial basado en premisas como “sabemos lo que hay que hacer” y “los demás sueñan con castillos en el aire.” Los estilos de planificación actuales, que por décadas ha seguido la AEE, no atienden adecuadamente los retos técnicos, sociales y económicos que tenemos. Deben mostrar, en palabra y acciones, las muchas razones que existen para mantener el modelo público. Por otro lado, la AEE no es solo Santurce o Monacillos, sino también 7 regiones que proveen servicio directo al ciudadano, tanto técnico como comercial (Ponce, Caguas, Carolina, San Juan, Bayamón, Arecibo y Mayagüez). Cada región tiene retos, oportunidades y personal dispuesto a aportar a la reestructuración y a una nueva AEE, es vital incluir el nivel regional en la discusión e implantación de cualquier plan de reestructuración.
Un futuro sector eléctrico distinto
Muchas veces se nos compara con Hawaii en cuanto al sector eléctrico. Hawaii tiene un sistema mucho más débil que el nuestro pues son realmente tres sistemas aislados. Compartimos retos energéticos similares tales como el alto costo de electricidad y dependencia de combustibles que no posee. Sin embargo, Hawaii ha establecido como meta para el año 2030 que un 70% de su demanda de energía provendrá del uso de energía renovable, programas de conservación y eficiencia energética. Para esto Hawaii persigue seriamente la diversificación energética dando preferencia a energía renovable, eficiencia e incluyendo consideraciones técnicas, económicas y ambientales (sostenibilidad). Para el 2014 el 30% de las necesidades energéticas de Hawaii se atendieron con fuentes renovables, conservación y eficiencia, incluyendo 138 MW en sistemas solares distribuidos (por ejemplo en techos de casas y comercios) muy por encima de Puerto Rico.
Puerto Rico debe aspirar a metas similares pues contamos con vastos recursos energéticos renovables, siendo el mejor de ellos la energía solar. Recientes adelantos tecnológicos han reducido los costos en tecnologías renovables, un mayor entendimiento de estas alternativas y el alto costo de la electricidad han motivado un reclamo por lograr una mayor participación de las renovables, conservación y eficiencia en la cartera energética de Puerto Rico. El ascenso de las fuentes renovables a pequeña escala y distribuidas cerca de los usuarios, representa un cambio hacia un modelo híbrido del sector eléctrico en el que antes dominaban las grandes centrales generatrices.
A principios de julio de 2014, el Gobernador anunció en una actividad en Caguas (que no fue cubierta por los medios), una meta de 30% de energía renovable, y la búsqueda de metas comparables en conservación y eficiencia. Esto requiere mejoras en la infraestructura eléctrica y un nuevo modelo de negocios que no dependa tanto de ventas de energía eléctrica. ¿Se estarán considerando esas metas más ambiciosas en el análisis hacia la reestructuración? Por otro lado, en octubre de 2014 se firmó un memorando de entendimiento (MOU por sus siglas en inglés) con el Departamento de Energía Federal (DOE), parecido al que se firmó en Hawaii y en Islas Vírgenes, que tampoco tuvo cobertura de medios de importancia. El MOU de Hawaii fue vital en su camino a 70% de energía sostenible, pues viabilizó asistencia técnica importante del DOE, especialmente a través de laboratorios nacionales como el National Renewable Energy Laboratory (NREL). Hemos tenido una muestra previa de posibles beneficios del MOU entre DOE y Puerto Rico cuando NREL fue un ente objetivo externo en el análisis de los controvertibles requisitos de interconexión de energía renovable a gran escala de la AEE (MTRs por sus siglas en inglés). Cualquier plan de reestructuración debe aprovechar esos recursos y asistencia técnica del DOE.
Si existen tecnologías renovables comercialmente disponibles, si Puerto Rico cuenta con el recurso renovable y hay un reclamo de cambio en buena parte de la ciudadanía ¿por qué no estamos usando mucho más esas alternativas energéticas? El cambio no puede lograrse de inmediato, se tiene una infraestructura energética pensada para combustibles fósiles, unas instituciones y actividad económica asociadas a ese modelo basado en fósiles. Entonces, ¿cómo transformamos la red eléctrica para lograr el uso máximo posible de las fuentes renovables locales atendiendo los límites tecnológicos, económicos, ambientales y sociales? ¿Cuál es la infraestructura eléctrica que mejor nos serviría en el siglo XXI?
En la ley 57-2014 hay un mandato claro a construir un sistema eléctrico más distribuido y sostenible, que fomente el uso de tecnologías y prácticas energéticas sostenibles, asegurando la integración del máximo posible de generación distribuida renovable. Por lo tanto es esencial entender a la AEE como un ente que es mucho más que un negocio para poder transformarla en el instrumento que el Pueblo de Puerto Rico use para alcanzar sus metas de sostenibilidad energética en el sector eléctrico. Esto requiere un modelo no sólo basado en ventas de electricidad, tenemos que construir un modelo basado en “servicios de energía eléctrica”. Por ejemplo, si más clientes residenciales, comerciales o industriales tienen su propia generación, ¿cómo se sostiene financieramente la red eléctrica que permite medición neta, provee resguardo en casos de emergencia o suple la demanda que las renovables no proveen en la noche? Esos y otros servicios de la red eléctrica pueden cuantificarse a nivel de transmisión y a nivel de los usuarios, generación distribuida, operación de micro-redes (sistemas autónomos) y estructuras tarifarias que motiven un consumo eficiente. Hay mucho trabajo en otros lugares de cómo cuantificar esos servicios (algunos conocidos en inglés como “ancillary services”) y debemos seriamente plantearnos ese y otros modelos de negocios alternos al actual.
Donde haga sentido colaborar con el sector privado, y se pruebe transparentemente bueno para Puerto Rico, colaboremos. Pero rechacemos contratos leoninos, pues cada error lo pagamos todos. Por ejemplo, se firmaron contratos con desarrolladores privados de energía de viento a 9 centavos/kWh previo a 2010, y hubo un plan para instalar unos 300 MW de energía de viento, en distintas regiones de la Isla y luego de un proceso competitivo. ¿Por qué entonces el proceso de contratos entre 2010 y 2012 fue tan irregular y sin un llamado formal a propuestas? ¿Por qué los contratos otorgados entre 2010 y 2012 por energía de viento se firmaron a 15 centavos/kWh haciendo inconsecuentes los créditos de energía renovable de la ley 82-2010 que se supone eran para fomentar inversión en energía renovable?
Cambios en la infraestructura eléctrica
Un estudio reciente de integración de energía renovable estableció que la AEE necesitaba instalar unos 600 MW de generación despachable nueva (por ejemplo generadores modernos que usen gas natural), que fuera capaz de entrar y salir de operación a diario (“cycling”) y que pudiera reaccionar a la variabilidad de las fuentes renovables como el sol y el viento. Es importante notar que el énfasis en integrar renovables implica darle prioridad a los mismos. Al ser así, la generación nueva que se construya no necesariamente operará todo el tiempo como productora de energía eléctrica (kWh), sino dando otros servicios de apoyo a la red eléctrica (“ancillary services”) para asegurar confiabilidad en presencia de renovables. O sea que esos generadores nuevos no operarían igual que AES o Ecoeléctrica que tienen un contrato de compra de energía con la AEE (PPA por sus siglas en inglés). Recordando lo mencionado anteriormente, las nuevas tecnologías y nuevas realidades mundiales en la industria eléctrica requieren repensar los modelos de negocios, y en Puerto Rico no podemos permitir que vengan a encajonarnos en el modelo de venta y compra de kWh, cuando necesitamos no solo los kWh sino la flexibilidad de operación de generadores nuevos. Los PPAs tradicionales no hacen sentido y los acuerdos que se hagan, si alguno, con inversionistas privados deben basarse en otro modelo.
La manera más expedita de lograr renovar la generación es sustituyendo los generadores existentes en las plantas de la AEE, dado que son lugares ya impactados y el tiempo requerido para lograr permisos sería menor. La Junta de Gobierno de la AEE, entendiendo su realidad fiscal, inició un proceso para sustituir sus generadores, identificando las compañías especializadas que pudieran hacer el trabajo. Eso dice la Resolución 4132 de la Junta de Gobierno “Modernización Plantas Generatrices” (Res. 4132 – Modernizacion Plantas Generatrices) que aparece en internet con fecha de 18/03/14 pero la fecha correcta de la resolución es 27 de marzo de 2014. Esa iniciativa se detuvo debido al proceso de reestructuración. Cuando se retome este tema es VITAL que cualquier colaboración que se persiga para modernizar los generadores existentes en plantas de la AEE, se haga a través de un proceso competitivo, en donde se adquieran las mejores máquinas, que no necesariamente son las más baratas sino que cumplan con lo que requiere un sistema en el que se desea maximizar el uso de energía renovable, y en los mejores términos económicos, no para la AEE, sino para Puerto Rico. Y esas máquinas pudieran ser o no “General Electric” como las que proponen algunos bonistas.
Algunos proponen como parte de los cambios en el sector eléctrico que se cree en Puerto Rico un mercado de venta de energía eléctrica, que generadores privados compitan por los clientes como en la industria de comunicaciones. Aunque esa idea es simpática, su implementación en el sector eléctrico no es sencilla. Solo basta mirar la experiencia mundial en esa área para darse cuenta que llegar a un mercado eléctrico toma tiempo, esfuerzo y cuidado. Cuando se ha hecho a la prisa, los resultados han sido desastrosos. Miremos por ejemplo el caso de nuestra hermana caribeña la República Dominicana, que se encuentra inmersa en un proceso de concertación nacional para reformar su sector eléctrico porque su mercado eléctrico no dio los resultados esperados. Por otro lado, si en Puerto Rico estamos persiguiendo la conservación, eficiencia y energía renovable como recursos prioritarios según la ley 57-2014, mencionamos anteriormente que el modelo de venta de kWh, que es fundamental en mercados eléctricos tradicionales, no encaja y hasta contradice esa meta de energía sostenible y uso de recursos locales. ¿Qué inversionista vendría a construir una planta eléctrica, haciendo una inversión multimillonaria sin garantías de ingresos seguros? Porque en un mercado los que invierten lo hacen a su propio riesgo, la idea no es que el gobierno o la AEE les garantice el repago de su inversión. Tienen que esforzarse buscando clientes, en un ambiente como Puerto Rico donde la demanda eléctrica ha estado en descenso y continua en descenso. ¿Cómo se garantiza en Puerto Rico un ambiente propicio para que exista un mercado eléctrico que funcione bien? El tamaño de la demanda eléctrica, aún en tiempos mejores, posiblemente era suficiente para un puñado de generadores privados en un mercado eléctrico, teniendo que establecerse mecanismos muy certeros para evitar oligopolios y mantener la seguridad energética de la Isla. Y si se trae el caso de Hawaii, una jurisdicción-isla con actores privados en la generación, cabe recordar que el modelo de Hawaii no es un mercado eléctrico, sino que cada compañía eléctrica privada tiene un territorio de servicio asignado, todos regulados por un ente de gobierno. Esa es la realidad en la mayoría de los estados de EEUU en lo que a venta dentro del estado se refiere. Esto no quiere decir que nunca esa opción de mercado se pueda implantar en Puerto Rico, simplemente que no es tan fácil de lograr como los que proponen un mercado eléctrico piensan.
Para que los cambios en infraestructura se puedan lograr, incluyendo la consideración futura de algo parecido a un mercado eléctrico, asegurando el máximo beneficio para Puerto Rico, es fundamental que los partidos políticos y sus dirigentes dejen que el nuevo régimen regulatorio se desarrolle y madure sin intervención innecesaria. Antes de correr a un mercado eléctrico, hay que aprender a gatear en esta etapa inicial regulatoria. La ley 57-2014 reformó la AEE, creó la Comisión de Energía, le dio mayor relevancia a la oficina de energía (OEPPE), creo un “utility consumer advocate”, estableció metas de eficiencia gubernamental. Hay que darle un espacio para que esas instituciones hagan su trabajo.
Al borde de la sindicatura y del incumplimiento ambiental
Si el plan de reestructuración fracasa, si no se llega a acuerdos con los bonistas, si no se logra un acuerdo con la EPA, ¿Qué pasará? Los bonistas tienen el Fideicomiso de Bonos (“trust agreement”) que les provee muchas protecciones. En un tribunal federal van a ganar, y posiblemente acabemos con la AEE en sindicatura. La infraestructura eléctrica no pasa a ser de los bonistas, pero el Síndico puede operar la AEE mientras se paga la deuda. La ley 57-2014 provee para que esto no llegue a ese punto, y que se imponga un cargo adicional en la tarifa para el pago de bonos. Algo así como la partida de “cumplimiento ambiental” de la factura de la AAA. Así nadie tiene culpa de que subió la luz, fueron los bonistas.
Por otro lado, la AEE pudiera estar en incumplimiento con la reglamentación federal en las plantas del norte, y con pocas opciones distintas a quemar combustibles más caros. En el sur, si Aguirre no deja de quemar combustible #6, estará en incumplimiento en 2016. El cumplimiento con las leyes ambientales no era ni es solo un problema de la AEE. Esto era y sigue siendo un reto de todo Puerto Rico. Fallamos en discutir a tiempo las opciones y sus consecuencias. Y cuando se dio esa discusión solo participaron actores de gobierno y 2 sectores que no representaban todo el espectro social. En especial pocas veces se han considerado temprano en las evaluaciones energéticas los sectores sociales que van a ser impactados por las posibles soluciones. Luego nos preguntamos por qué la gente protesta “por todo” en Puerto Rico.
Así que ahora el huracán es otro, mucho peor que el mencionado en el artículo de 2012. Y pudiera representar un choque entre la deuda con los bonistas, el cumplimiento con la EPA, la viabilidad de la infraestructura eléctrica y el desarrollo socio-económico de Puerto Rico. Estamos en el mismo lugar que históricamente ha vivido Puerto Rico, con actores externos que determinan nuestro futuro pues nosotros mismo no fuimos capaces de poner nuestra casa en orden a tiempo. Cuando hubo recursos para hacer cambios profundos, no había voluntad; ahora hay alguna voluntad (aunque forzada) pero faltan recursos. Quizás este huracán es lo que hace falta, que lleguemos al fondo y que no haya donde esconderse ni a quien echarle culpas. Que el partidismo no pueda seguir metiendo la cuchara para agravar más los problemas, que la AEE se transforme radicalmente y que la ciudadanía por fin despierte y no solo se queje, sino que se capacite y actúe, pues no hay soluciones fáciles.
Cada sector debe asumir su responsabilidad, que el dedo no solo apunte hacia la AEE, y comience a apuntar también hacia nosotros mismos, en lo que nos toque. Tenemos que aprovechar los espacios de participación y ser parte activa de la implementación de la reestructuración de la AEE y de la renovación de nuestra infraestructura eléctrica. Ese despertar requerirá un acercamiento interdisciplinario e intersectorial que incluya factores sociales y ambientales, que fomente la educación, alcance y participación ciudadana, en especial comunidades potencialmente afectadas. Puerto Rico cuenta con recursos humanos que pueden aportar efectivamente en la reestructuración de la AEE y la transformación de nuestra infraestructura eléctrica.
El cambio no es trivial. Tenemos un proceso de toma de decisiones cerrado, con un sistema eléctrico jerárquico, centralizado del que son parte tanto grandes actores energéticos como usuarios de todos los niveles. Salir del modelo dominante de energía, ya sea a través de una reestructuración y cumplimento con la ley 57-2014 o a través de una aún más dolorosa sindicatura traerá un cambio técnico, económico, organizacional, administrativo. Será un cambio social que requerirá de todos.
* El autor es Catedrático de Ingeniería, UPR-Mayagüez.
