Por Efraín O’Neill-Carrillo*

En abril de 2015 SIN COMILLAS publicó el artículo “Reestructurando la AEE para servir a Puerto Rico”, donde se argumentaba que la Ley 57 del 27 de mayo de 2014 no sería efectiva sin el trabajo de diversos sectores y sin participación ciudadana efectiva. Se planteó lo siguiente sobre dicha participación: “Esas oportunidades deben defenderse y aprovecharse, especialmente cuando llegue la etapa de implantar la reestructuración de la AEE.” Llegó ese momento. El propuesto proyecto de revitalización de la AEE, unido a la falta de nombramiento del “utility consumer advocate” incluido en la ley 57-2014 representan una amenaza para las pocas oportunidades de participación que tiene la ciudadanía en la AEE.

Participación ciudadana: ¿por qué y para qué?

Aunque se ha mencionado la intervención partidista en todas las administraciones de gobierno como la causa principal de los problemas en la AEE, no es menos cierto que existen otras causas para la crisis de la corporación pública. Entre las causas que posiblemente menos se discuten está la poca o ninguna participación ciudadana en los asuntos de la AEE. Es fácil apuntar el dedo acusador hacia los demás, pero muchas veces es difícil aceptar la responsabilidad propia de algún problema. Hay razones estructurales para la poca participación ciudadana en la AEE, comenzando por los pocos espacios que históricamente existían. Salvo vistas públicas pro forma para aprobación de reglamentos, unos representantes del consumidor que nadie conocía (al menos hasta 2012), o el proceso adversativo de pagar o protestar facturas, el ciudadano no tenía ningún contacto o espacio en la AEE. Esto a pesar que se supone la AEE administra la infraestructura eléctrica que es propiedad del Pueblo de Puerto Rico, y que la AEE se supone es una compañía tipo “public power” donde los clientes son a la vez dueños a los que se debe responder directamente (vea www.publicpower.org).

A nivel mundial ocurre una transición hacia recursos menos contaminantes (energía renovable), hacia un menor consumo (ahorro) y hacia un mejor uso (eficiencia energética) de la energía eléctrica. Diversos avances tecnológicos representan retos y oportunidades que requieren una visión distinta en la planificación, construcción y operación de la infraestructura eléctrica. La AEE, al igual que gran parte de las compañías eléctricas en el Mundo, históricamente ha planificado y operado nuestra infraestructura eléctrica de forma conservadora. Y usualmente se contratan consultores que se alinean a esa visión conservadora del sector de energía eléctrica que proveen recomendaciones que poco adelantan la transformación eléctrica que necesitamos. En estos momentos, además del proyecto de revitalización de la AEE, la Comisión de Energía de Puerto Rico (CEPR) evalúa el plan integrado de recursos que la AEE propone seguir para guiar los cambios eléctricos futuros y dirige un proceso de revisión tarifaria. Es esencial salir de la histórica pasividad que caracteriza al usuario de energía eléctrica y ser parte de la evaluación de alternativas para transformar de forma justa y ordenada nuestra infraestructura eléctrica y de la AEE.

El sector de energía eléctrica tiene aspectos técnicos que muchas veces lo hace poco accesible al ciudadano que no tenga conocimiento especializado. Sin embargo, la excusa usual que “esto es un tema muy complicado” no puede seguir manteniendo a la ciudadanía a oscuras.  El sector eléctrico tiene una función social fundamental e inciden en el mismo diversos actores que buscan beneficiarse. Por consiguiente el sistema eléctrico tiene elementos técnicos y sociales que lo hacen un sistema socio-técnico. Ante los retos que enfrentamos como Pueblo, no debemos repetir los errores que nos han llevado donde estamos ni seguir siendo espectadores pasivos en espera que el Gobierno supla nuestras necesidades. Dado que las decisiones energéticas se toman bajo condiciones de mucha incertidumbre y con consecuencias futuras desconocidas, debemos intentar minimizar las consecuencias no-intencionadas de las decisiones del presente a través de una participación ciudadana amplia en esas decisiones fundamentales de energía. Una mayor participación ciudadana provee diversos puntos de vista que enriquecen el proceso de toma de decisiones. De esa forma, no sólo se reducen los efectos negativos al lograr el insumo y consideración de una variedad de perspectivas y experiencias, sino que se comparten los beneficios, responsabilidades y consecuencias de tales decisiones. La AEE tiene que abrirse y volver a su misión fundamental de servicio al Pueblo. Esa apertura y la aplicación de los valores de “public power” nos conviene a todos, incluyendo a los acreedores de la AEE, pues es clave para la salud financiera y la viabilidad técnica acordar de forma amplia el futuro eléctrico que queremos y el trabajo que hay que realizar para llegar al mismo.

Un gran reto de la participación ciudadana es ¿cómo lograr ponernos de acuerdo? Buena parte de las dificultades en este acercamiento participativo surgen de conflictos entre sectores que perciben competencia o amenaza de parte de otros sectores. Y en lugar de abrir en etapas tempranas la discusión de los asuntos públicos, algunos presionan por mantener a puerta cerrada decisiones que luego salen a justificar y defender, ante una ciudadanía que rápidamente desconfía de los planteamientos porque perciben que son asuntos ya decididos o “planchados”. Es necesario identificar mínimos comunes, aceptados y comprendidos por todos los sectores de la sociedad para poder construir un compromiso y esfuerzo constante para encaminarnos a un futuro energético sostenible. Inicialmente es necesario crear espacios de encuentros multi-sectoriales donde pueda existir transparencia, participación inclusiva, integradora, amplia y efectiva con respeto a todos los sectores, y la búsqueda y diseminación de conocimiento. Sin espacios como esos, que son muy, muy pocos en Puerto Rico, no podremos atender apropiadamente nuestro reto energético. El abrir y apoyar espacios de participación ciudadana en la AEE está en el espíritu de “public power companies”. Esos espacios de diálogo son vitales para comenzar a trabajar y alcanzar puntos mínimos de convergencia. En la Isla hay varios grupos u organizaciones relacionadas a energía que buscan aportar a este problema. Falta algún tipo de “hilo conductor” o mecanismo que permita que esos diversos grupos se comuniquen. Por ejemplo, existe desde 2008 una Mesa de Diálogo del Sistema Eléctrico que logró por primera vez unir sectores divergentes en una visión común. Esa experiencia prueba que sí es posible llegar a mínimos comunes, aún en un ambiente tan polarizado como Puerto Rico.

¿Cómo fomentar una mayor participación?

Hay que ser justos en mencionar que la Junta de Gobierno dio pasos para abrir la AEE aún antes de la aprobación de la ley 57-2014. Por ejemplo, se comenzaron a transmitir por internet reuniones de Junta, se les permitió a los representantes ciudadanos en la Junta acceder los medios y dar informes de progreso, se celebraron reuniones abiertas de Junta en distintos puntos de la Isla. La asistencia a gran parte de estas oportunidades fue escasa. Esto le da razones a los que se oponen a la participación ciudadana para cerrar esos espacios o sugerir no expandirlos.

Cuando a principios de 2013 se añadió un representante de los clientes comerciales e industriales a la Junta, nadie participó de las vistas públicas celebradas por DACO en cuanto al reglamento (excepto los dos representantes ciudadanos en ese momento). Nadie quiso ser nominado para ir a elección, lo que obligó a DACO a extender la fecha de nominaciones. Solo una persona sometió los endosos requeridos, y a falta de otros candidatos se convirtió automáticamente en la representante de los comerciales e industriales en la Junta. No se le pueden dar excusas a los que buscan limitar la participación ciudadana.

Por otro lado, no es lo mismo que la gente “no quiera participar” a que el diseño o métodos de participación ciudadana causen poca asistencia. Por ejemplo, usualmente los eventos ocurren de lunes a viernes en horas laborables, lo que limita la asistencia. Pero aun así, grupos y organizaciones que sí participan usualmente de eventos abiertos al público de lunes a viernes según sus intereses deben prestar atención a los eventos en la AEE. La protesta debe venir con propuestas, y las propuestas no pueden crearse o ser posibles si no nos informamos y no aprovechamos las pocas oportunidades que se abran.

¿Cómo lograr que la ciudadanía participe? Las ciencias sociales tienen una amplia literatura que puede servir de referencia o punto de partida.  Navius Research, compañía canadiense que trabaja en estrategias participativas plantea que el proceso de participación ciudadana puede tener distintos niveles, cada uno con objetivos distintos. Podemos tener procesos que busquen uno o más de los siguientes: Consultar, involucrar, colaborar o apoderar. Los procesos serán efectivos solo si se diseñan con el objetivo y resultado deseado en mente. Los objetivos y resultados deseados tienen que dirigir la selección de los mecanismos de participación, no al revés. Ejemplos de herramientas de participación incluyen:

  • Distribuir información escrita (impresa o en internet)
  • Vistas públicas
  • Reuniones con actores claves
  • Cuestionarios formales o preguntas abiertas (impresos, por internet o teléfono)
  • Talleres públicos o con actores claves
  • Comités de expertos o consejos asesores
  • Cuerpos ciudadanos consultivos
  • Sesiones y talleres de diseño
  • Sesiones de estudio de posibles escenarios prospectivos

Navius sugiere que pueden co-existir diversos esfuerzos de participación, pero es vital coordinar cada esfuerzo para no sobre-cargar a los participantes, repetir esfuerzos innecesariamente o evitar convocar a la misma audiencia para el mismo propósito o con objetivos contradictorios.

En Puerto Rico las convocatorias deben claramente explicar los objetivos, los beneficios y las necesidades.  El acceso a datos sigue siendo difícil, y cuando hay acceso, faltan los mecanismos para poder pasar esos datos técnicos a información útil para que los ciudadanos se informen y puedan participar efectivamente. Por esto debe comenzarse por un proceso de capacitación ciudadana para proveer una base de los fundamentos y términos básicos del sector eléctrico, y la AEE debe comenzar a seguir los valores de “public power” que incluyen darle a los ciudadanos injerencia en procesos y gobernanza de la infraestructura eléctrica del Pueblo de Puerto Rico. ¿Quién abre esos espacios? ¿Quién convoca? ¿Cómo estructurar esos espacios para que en verdad sean efectivos, justos, democráticos y participativos? La ley 57 del 27 de mayo de 2014 ordena a la AEE a proveer “mecanismos de participación ciudadana en cada una de sus regiones” y a establecer “un programa continuo de educación a sus empleados y a todos los clientes, que fomente conservación y eficiencia energética.” La estructura puede ser tanto a nivel Isla como a nivel regional. A nivel Isla por ejemplo se pueden trabajar esfuerzos de revisión o establecimiento de política pública. A nivel regional hace más sentido que exista mayor variedad de mecanismos de participación ciudadana que se atemperen a las realidades locales (la AEE está dividida en 7 regiones: Arecibo, Bayamón, Caguas, Carolina, Mayagüez, Ponce, San Juan). Corresponde inicialmente a la AEE abrir esos espacios, pero corresponde a los ciudadanos participar y luchar por mantener esos espacios abiertos. La ley 57-2014 sugiere que para viabilizar estos espacios de participación, la AEE colabore con sectores ciudadanos. Exijamos que se abran estas oportunidades.

Nombramiento olvidado afecta a los ciudadanos

Además de los espacios de participación, la ley 57-2014 creó la Oficina Independiente de Protección al Consumidor (OIPC) con la misión principal de defender los intereses de los usuarios de energía eléctrica en todos los foros pertinentes. La OIPC tiene el deber de viabilizar la participación ciudadana en los procesos de revisión tarifaria. Aunque la Comisión de Energía de Puerto Rico (CEPR) provea ciertas protecciones, la misión específica del OIPC es proteger a los usuarios, nada más. Aún falta por hacer este vital nombramiento. Tendríamos un portavoz en el debate del proyecto de revitalización, en el plan integrado de recursos, y en el proceso de revisión tarifaria. Por algo es que existen estas oficinas en la mayoría de los estados de EEUU, donde se les conoce como “utility consumer advocate”. Ese nombre explica mejor el propósito de esa oficina, pues OIPC nos recuerda demasiado a DACO o al Ombudsman que tienen propósitos y limitaciones en su forma de operar.

El presupuesto de la OIPC ya lo estamos pagando a través de los cargos regulatorios que cobra la CEPR (10% de esos cargos deberían estar yendo a la OIPC). Y aunque ese presupuesto puede parecer poco, la OIPC puede acceder los muchos recursos que tiene disponible a través de universidades, organizaciones no-gubernamentales y comunitarias para lograr su propósito de defensa de los usuarios de energía eléctrica. Por otro lado los organismos “utility consumer advocate” se organizan en EEUU en la National Association of State Utility Consumer Advocates que cuenta con excelentes recursos. En su reunión anual de 2015 se discutieron temas como “The Electric Utility of the Future: What do Consumer Advocates need to know?” y “What are the demand charges and how would they impact consumers if implemented?” Los recursos de NASUCA son muy útiles en la defensa del consumidor.

Tenemos que exigir que se complete el proceso de selección en la OIPC y que tengamos otra herramienta de participación en el proceso de transformación de la AEE. ¿qué ha pasado con ese nombramiento? Siguiendo la Ley 57-2014, en febrero de 2015 se abrió la convocatoria a “organizaciones no gubernamentales, sin fines de lucro, que tengan la misión primaria de representar a consumidores o clientes, pequeños negocios, personas de edad avanzada, y personas de escasos recursos” para que sometieran sus recomendaciones para el puesto de Director de la OIPC. Es importante evaluar si las organizaciones que sometieron recomendaciones cumplen con lo requerido por ley, y evaluar detenidamente a los recomendados. A finales de marzo de 2015 las recomendaciones se hicieron públicas. Se hizo un primer nombramiento que no fue confirmado en el Senado. Cabe destacar que la primera persona que dirija la OIPC tiene una gran responsabilidad y tiene que ser una persona de un alto sentido moral y profesional, sin conflicto de interés real o aparente. Todo lo que haga será un precedente y tiene que buscar alianzas y ayuda porque el presupuesto es limitado y el trabajo, para que beneficie al Pueblo, es mucho y requiere dedicación, tiempo y compromiso.

Quedan buenos candidatos en esa lista, las ramas ejecutiva y legislativa tienen que actuar con prontitud sobre ese nombramiento. Ayuden por favor a que los ciudadanos tengan esta importante oficina para su protección.

El proyecto de ley de revitalización y la participación ciudadana

La propuesta Ley de Revitalización de la AEE ha generado controversia por la forma apresurada con la que se pretendió aprobar especialmente dado que contiene un lenguaje muy a favor de los acreedores, y que fortalecía la forma tradicional de operar la AEE. Hay ideas contenidas en el proyecto de ley “cogiendo pon”, es decir ideas que no son necesarias para atender los acuerdos con los acreedores. Se ha anunciado que el proyecto se ha ido reduciendo a lo esencial que se requiere para apoyar el acuerdo con los acreedores. Eso habrá que evaluarlo cuando se haga público, posiblemente en febrero de 2016. Sin embargo es importante enfatizar las ideas del proyecto que atentan contra la poca participación ciudadana que existe en la AEE actualmente, aún si finalmente no se incluyen en la ley para mantenernos vigilantes ante futuros intentos similares.

El proyecto de ley se queda corto en viabilizar las condiciones hacia un nuevo modelo de negocios para la AEE y mantiene un modelo basado en ventas de electricidad. En general el lenguaje parecía perpetuar esa forma de operar la empresa que es en buena parte responsable por la crisis actual. Se busca atender los intereses de los acreedores, dejando un modelo para el cual se están buscando alternativas en otros lugares como por ejemplo en California, Nueva York y en estudios como “A Framework for Organizing Current and Future Electric Utility Regulatory and Business Models”. El proyecto de ley pudiera resolver el problema inmediato de los acreedores, pero no el problema de fondo: la necesidad de repensar como mejor administramos la infraestructura eléctrica del Pueblo de Puerto Rico.

En cuanto a gobernanza se propone requerir a los Directores (miembros de la Junta) a seguir las reglas de NYSE (“Rules of Conduct”) buscando mayor independencia de estas personas. Esto pudiera ayudar pero no necesariamente va a solucionar los problemas de gobernanza del todo en la AEE. Y es que según un estudio de 2014, las juntas con “directores independientes” parecen ser efectivas en EEUU pero no así en Canadá. El mero requerimiento de independencia de los Directores (miembros de Junta) no lo es todo, sin considerar el contexto local. Por otro lado, se pretende eliminar uno de los tres representantes ciudadanos en la Junta de la AEE. Esto es un retroceso, ceder espacio ya ganado para lograr algo de injerencia ciudadana en los procesos decisionales de la AEE. Se incluyen además limitaciones que atentan contra la posibilidad de tener expertos en distintas materias representando los intereses de los consumidores en la Junta. Por ejemplo, ningún empleado público podría ser miembro de Junta. Esto evita que por ejemplo, un profesor de finanzas o un profesor de administración pública que pueden aportar significativamente a los trabajos, sea parte de la Junta. Puerto Rico y los usuarios pierden la oportunidad de tener personas capacitadas en la Junta. Esa restricción del proyecto de ley hay que eliminarla, mantener el lenguaje tal como es ahora y que ese tiempo le cuenta al funcionario público como parte de su trabajo. Por otro lado se prohíbe que contratistas de las uniones de la AEE sean parte de la Junta. Esto es prudente, pero lo que no es aceptable es que esa restricción no tiene tiempo límite, especialmente cuando ex-contratistas de la AEE pueden ser parte de la Junta luego de 3 años de su última relación contractual. Es decir, una persona bien capacitada que alguna vez le haya hecho un trabajo a una unión, ya queda fuera de los posibles miembros a la Junta, no importa si han pasado 3, 5 o 10 años.

Es vital rechazar y combatir el lenguaje en el proyecto que pretende cambiar la ley de medición neta, que es un acuerdo comercial entre la AEE y un cliente que tenga un sistema fotovoltaico en su techo. Y es que la participación ciudadana no es solo en términos de procesos y espacios de diálogo, sino también en cómo nos convertimos en productores en nuestras casas y comercios, y como hacemos un mejor uso de los recursos energéticos a través de eficiencia y conservación. Esa participación no se logra sin una infraestructura eléctrica robusta, y financieramente estable. En el artículo Reestructurando la AEE para servir a Puerto Rico se planteó que hace falta que aquellos clientes con generación propia aporten a mantener la infraestructura eléctrica. Sin embargo en el proyecto de ley se incluyó un lenguaje, por ejemplo el “costo evitado”, que no es aceptable y aunque un lenguaje similar se ha adoptado en alguna jurisdicción de EEUU en Puerto Rico tenemos un sistema distinto. Además, ese tipo de asunto lo trabajan los organismos reguladores, en el caso de Puerto Rico le corresponde a la Comisión de Energía de Puerto Rico (CEPR). Es razonable, ya sea en este o en otro proyecto de ley, que se permita a la AEE solicitar un cargo a clientes en el programa de medición neta, pero tal petición debe verse a fondo en la CEPR.

Por último ¿qué dicen las minorías sobre el proyecto de ley? Si se busca dar estabilidad a la AEE, tiene que haber unos acuerdos mínimos con las minorías de manera que reconozcan en un futuro tales acuerdos. Así se evita controversias innecesarias y crear incertidumbre en el proceso de ejecución de los acuerdos con los acreedores.

Un llamado a la participación

¿Dónde están los espacios de participación ciudadana y el “utility consumer advocate” que ordenan la ley 57-2014? La excusa no puede ser falta de dinero pues la ley misma establece que la AEE “podrá establecer acuerdos de colaboración con otras entidades públicas, entidades cívicas, organizaciones no gubernamentales y otras instituciones interesadas en facilitar la coordinación y reducir los costos de los programas de educación y de los mecanismos para permitir y fomentar la participación ciudadana.” En el caso de la OIPC, ese dinero ya se nos está cobrando como parte de los cargos regulatorios a la AEE y cargos a otras compañías del sector eléctrico. La excusa no puede ser falta de tiempo, pues como hemos presentado antes, cuando la participación es tardía o inexistente, el efecto en tiempo es usualmente peor que invertir el tiempo en etapas tempranas en involucrar a sectores ciudadanos.

Para trazar otra ruta para el desarrollo socio-económico de Puerto Rico, necesitamos asumir nuestra responsabilidad como ciudadanos, y ser actores activos en el reinventar de la Isla. Las soluciones a nuestros problemas no vendrán de afuera, como ha sido evidente en las pasadas semanas, ni del gobierno de turno. Las soluciones verdaderas no son parchos temporeros ni “tumbes” de amigos o colaboradores. Las deseadas soluciones concretas, para que sean útiles y efectivas, tienen que venir de un consenso mínimo entre sectores, alcanzado por un esfuerzo amplio donde acordemos la dirección a seguir y podamos trabajar juntos. Ante la incertidumbre del nuevo año, consecuencias del impago o no, proyecto de revitalización o no, reestructuración o no, no hay otra alternativa que ponernos de pie, extender la mano del adversario, abrir la mente a nuevas ideas y posibilidades, y trabajar por Puerto Rico. Conciudadano, participar no es votar cada 4 años. Hay que participar todos los días. El tema de energía eléctrica es un punto de partida. Muévete, capacítate y participa.

El camino no es fácil, y vendrán muchas frustraciones y momentos de duda. Participé junto a un grupo capacitado y comprometido de boricuas en un esfuerzo genuino de transformación del sector eléctrico de Puerto Rico. Sin embargo, el mejor talento y las mejores intenciones chocan con décadas de inercia, de atrincheramiento, de defender lo mío, de “esto es pa’ 30 años”, de inversionistas políticos y funcionarios influenciables, de expertos y asesores sin la humildad para aceptar que no lo saben todo, de grupos con poder político o económico que los hace “más iguales que otros”. El resultado es que el progreso es lento, y la impaciencia y la presión de algunos con influencia o que buscan beneficiarse precipitan acciones y soluciones no-óptimas. De regreso al ambiente universitario, me pregunté con profunda tristeza el Puerto Rico que verían mis hijos. Ante la decepción me han inspirado a seguir participando el/la líder comunitario(a) que lleva toda la vida luchando por los suyos, el/la ambientalista que día a día tratar de hacernos ver el valor de nuestros recursos, el/la pequeño(a) comerciante que aporta a la economía local con valentía ante la crisis. Además todavía quedan personas que calladamente (en la AEE, OEPPE, CEPR, organizaciones no-gubernamentales, entidades privadas, comunidades) buscan de forma seria opciones en beneficio de Puerto Rico, aún a costa de sacrificios profesionales y personales. Todos ellos merecen nuestro agradecimiento, respaldo y colaboración. La frustración se ha convertido en esperanza de un futuro mejor, que se construye día a día, sin varitas mágicas ni promesas vacías de cada 4 años, un futuro que requiere de muchas manos y mentes para superar la hegemonía partidista y nuestra tragedia de confundir gobierno con partidos.

Ninguna administración de gobierno será capaz de manejar efectivamente y de forma holística el reto eléctrico mientras la ciudadanía no asuma la responsabilidad histórica de participar activamente en la discusión de las alternativas para enfrentar este y otros momentos de crisis. Tenemos que desarrollar espacios de capacitación que nos permitan manejar los conceptos técnicos de las discusiones para que nadie pueda enredarnos con “terminología vacía”. Aprovechemos la coyuntura histórica que representa tener una reformada oficina de energía, un nuevo regulador, exijamos el nombramiento en la OIPC y trabajemos junto a los empleados de una AEE transformada por un futuro energético sostenible para Puerto Rico.

*El autor es catedrático de ingeniería en la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Mayagüez